Josip Jakovac, dipl.iur, međunarodni master upravljanja javnim nabavama

PREKRŠAJI I PREKRŠAJNI POSTUPCI U JAVNIM NABAVAMA

UVOD S obzirom na podatke Svjetske banke koji pokazuju da javne nabave na globalnoj razini obuhvaćaju između 13% i 20% BDP-a[1], postaje očito da ova djelatnost nosi određeni koruptivni rizik. Prema istom izvoru, između 10% i 25% vrijednosti javnih ugovora može biti izgubljeno zbog korupcije[2]. Stoga, zakonodavci u mnogim zemljama propisuju kaznene odredbe za teška kršenja ZJN[3], kao i prekršajne odredbe za manje prijestupe. U tom smislu, članak 116. ZJN iz 2014. godine (dopunjen 2022.) predviđa prekršajne odredbe. U nastavku donosimo prikaz nepravilnosti koje nose prekršajnu odgovornost, nadležnosti za vođenje postupka, procesna pravila prekršajnog postupka, te dosadašnja iskustva iz ove oblasti na koje praktičari javnih nabava u Bosni i Hercegovini trebaju obratiti pažnju tijekom cijelog ciklusa javnih nabava.

REGULATIVA I NADLEŽNOST Sustav javnih nabava u Bosni i Hercegovini čine dva institucionalna stupa: Agencija za javne nabave BiH (AJN) i Ured za razmatranje žalbi BiH (URŽ). Ove institucije djeluju na državnoj razini i osnovane su prvim ZJN BiH iz 2004. godine. S ciljem osiguranja pravilne provedbe ZJN, glavne nadležnosti AJN uključuju izradu zakona i podzakonskih akata, uspostavu i praćenje rada sustava obuke iz javnih nabava, razvoj i održavanje elektroničkih javnih nabava, pružanje tehničke i savjetodavne pomoći ugovornim tijelima i ponuditeljima te praćenje javnih nabava u Bosni i Hercegovini[4]. S druge strane, URŽ predstavlja državno specijalizirano žalbeno tijelo za postupke javnih nabava u Bosni i Hercegovini[5].

Članak 116. ZJN iz 2014. godine (dopunjen 2022.) propisuje ovim institucijama nadležnost za podnošenje zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka pred nadležnim sudom. URŽ podnosi zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka kad prilikom odlučivanja po žalbi utvrdi povrede postupka javne nabave koje predstavljaju prekršaj. U situacijama kada žalbeni postupak nije proveden, AJN podnosi zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka kad utvrdi povrede Zakona o javnim nabavama koje su u njenoj nadležnosti. Dakle, distinkcija između nadležnosti je jasna: ako se prekršajna situacija otkrije kroz žalbeni postupak, nadležan je URŽ, inače je nadležna AJN.

18 PREKRŠAJNIH SITUACIJA Članak 116., stavak (2) Zakona o javnim nabavama propisuje čak 18 situacija u kojima ugovorno tijelo može biti sankcionirano novčanim iznosima od 1.500,00 KM do 15.000,00 KM. Zbog toga je od iznimne važnosti da praktičari budu izuzetno pažljivi prilikom obavljanja svojih dužnosti. Navedene situacije obuhvaćaju:

1. Nabava robe, radova ili usluga bez provođenja postupaka javne nabave propisanih ovim Zakonom, osim u slučajevima kada je to zakonom dopušteno.
2. Nezaštita podataka koje dostavi gospodarski subjekt, označivši ih kao povjerljive, a koji prema odredbama ZJN mogu biti proglašeni povjerljivima.
3. Nepoštivanje uvjeta i načina javne nabave prema procijenjenim vrijednostima te dijeljenje vrijednosti nabave s namjerom izbjegavanja primjene propisanog postupka nabave.
4. Primjena pregovaračkog postupka bez objave obavijesti suprotno odredbama čl. 21., 22., 23., 24. i 28. ZJN.
5. Nedostupnost tenderske dokumentacije svim gospodarskim subjektima koji je traže, sukladno obavijesti o javnoj nabavi, odnosno nemogućnost uvida u nju.
6. Nepoštivanje rokova za primanje zahtjeva za sudjelovanje i ponuda.
7. Nepoštivanje važećih tehničkih standarda, propisa ili normi pri pripremi tehničke specifikacije.
8. Nedostava odluka za koje je ZJN propisana obveza dostavljanja ponuditeljima u postupku javne nabave.
9. Nedovršavanje postupka javne nabave zaključivanjem ugovora o javnoj nabavi ili odlukom o poništenju.
10. Zaključivanje ugovora o javnoj nabavi koji nije sukladan s odabranom ponudom i uvjetima određenima u tenderskoj dokumentaciji.
11. Nečuvanje dokumentacije o javnoj nabavi, sukladno propisima o arhiviranju dokumenata.
12. Ustupanje postupka nabave ili ovlasti trećoj osobi ili osobi koja nije ugovorno tijelo prema ZJN kako bi se izbjegla njegova primjena.
13. Nepredavanje tražene dokumentacije URŽ-u ili ometanje uvida u dokumentaciju na zahtjev URŽ-a.
14. Neprovođenje rješenja URŽ-a.
15. Prilagođavanje predmeta ugovora, natječajnih uvjeta, tehničkih specifikacija ili drugih elemenata javnog poziva konkretnom ponuditelju ili dodjela ugovora ponuditelju koji je sudjelovao u pripremi natječajne dokumentacije ili nekog njenog dijela, a da nije dokazao da nije bio u povoljnijem položaju.
16. Nedostava izvješća o dodijeljenom ugovoru.
17. Nedonošenje plana nabava i objava istog na internetskoj stranici ugovornog tijela.
18. Nastavak postupka javne nabave, zaključenje ugovora o javnoj nabavi ili okvirnog sporazuma tijekom suspenzivnog djelovanja žalbe suprotno članku 110. ZJN.

S obzirom na opsežan raspon prekršajnih situacija, ugovornim tijelima se preporučuje korištenje tzv. checklista za svaki postupak javne nabave. Nadalje, za počinjenje navedenih prekršajnih situacija propisane su i novčane kazne za odgovorne osobe u ugovornim tijelima u iznosu od 300,00 do 3.000,00 KM. Nasuprot tome, predviđena je novčana kazna u rasponu od 1.000,00 do 10.000,00 KM za ponuditelja koji pruži netočne podatke u dokumentima kojima dokazuje svoju osobnu situaciju, poslovnu, financijsku, tehničku i profesionalnu sposobnost. Također, odgovorna osoba ponuditelja može biti kažnjena novčanom kaznom u iznosu od 200,00 do 2.000,00 KM za isti prekršaj.

PRAĆENJE POSTUPAKA JAVNIH NABAVA (MONITORING) Podnošenje zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka se, u slučajevima u kojima nije došlo do ulaganja žalbe (i za koje je nadležan URŽ), može dovesti u svezu s praćenjem postupaka javnih nabava koje vrši AJN na temelju članka 92. ZJN i posebnog Pravilnika o praćenju postupaka javnih nabava[6]. Praćenje postupaka javnih nabava predstavlja ispitivanje usklađenosti pojedinačnih postupaka javne nabave koje provode ugovorna tijela u BiH sa ZJN i podzakonskim aktima, i kada AJN utvrdi postojanje nepravilnosti podnosi zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka kod nadležnog suda sukladno odnosnom zakonu o prekršajima. Imajući u vidu da na godišnjoj razini AJN izvrši u prosjeku oko 500 praćenja pojedinačnih postupaka javnih nabava, a podnese oko 25 zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka, to znači da otprilike na svakih 20 praćenja slijedi jedan prekršajni postupak, s tim da se uglavnom radi o ugovornim tijelima. Stoga se preporučuje ugovornim tijelima da s dužnom pažnjom pristupe pitanjima praćenja postupaka, budući da nerijetko mogu rezultirati prekršajnom odgovornošću.

PREKRŠAJNI POSTUPAK PRED NADLEŽNIM SUDOM  Važno je istaći da se u procesnom smislu prekršajnog postupka primjenjuju procesna pravila propisana odnosnim zakonima o prekršajima i da se vodi pred prekršajnim odjeljenjem stvarno i mjesno nadležnog suda koji se određuje prema sjedištu ugovornog tijela. Naprimjer, ako je prekršaj počinilo ugovorno tijelo čije je sjedište u Mostaru, prekršajni postupak bit će vođen pred Općinskim sudom Mostar- Prekršajno odjeljenje, a prema pravilima koja su propisana Zakonom o prekršajima FBiH. Postupak započinje dakle podnošenjem zahtjeva za pokretanjem prekršajnog postupka od strane ovlaštenog organa (AJN i URŽ), i mora sadržavati prekršaj koji se okrivljenom stavlja na teret, naziv i članak propisa koji propisuje prekršaj, naziv i adresu okrivljenog, kao i sjedište i JIB ako se radi o pravnoj osobi, činjenični opis radnji koji određuje pravnu kvalifikaciju prekršaja, vrijeme i mjesto počinjenja prekršaja i druge okolnosti neophodne za određivanje prekršaja, procjenjenu visinu naknade štete i druge troškove, prijedlog dokaza koji se trebaju izvesti i potpis ovlaštenog predstavnika ovlaštenog organa. Podnositelj zahtjeva jednu kopiju zahtjeva dostavlja sudu, a drugu kopiju dostavlja okrivljenom, osobno ili putem pošte. Suđenje u prekršajnom postupku provodi se na usmenom pretresu koji vodi sudac pojedinac. I ovlašteni organ i okrivljeni mogu predlagati dokaze i svjedoke. Usmeni pretres počet će objavljivanjem glavnog sadržaja prekršajnog naloga ili zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka. Sud će tražiti od okrivljenog da se izjasni o tome da li prihvaća odgovornost. Ako prihvati odgovornost, sud će razmatrati samo vrstu i visinu sankcije. U tom slučaju rješenje ne treba sadržavati obrazloženje, a u pouci će se navesti da se okrivljeni može žaliti samo u pogledu sankcije i zaštitne mjere. Ako okrivljeni odbija odgovornost, sud će pozvati predstavnika ovlaštenog organa da izloži što se stavlja na teret okrivljenom. Teret dokazivanja da je okrivljeni počinio prekršaj je na ovlaštenom organu. Okrivljeni ima pravo iznijeti svoju odbranu, ali nije obavezan govoriti ili iznositi dokaze. Svaka strana ima pravo biti saslušana i ispitati svjedoke koje je pozvala protivna strana. Svaka strana ima pravo prezentirati dokaze i podnositi prijedloge tijekom usmenog pretresa. Svaka strana ima pravo na zastupanje ili pomoć od odvjetnika. Prekršajni postupak završava se donošenjem rješenja o prekršaju. Okrivljeni i ovlašteni organ mogu izjaviti žalbu na rješenje o prekršaju.

DOSADAŠNJA ISKUSTVA Najčešća kršenja ZJN i razlozi koji su rezultirali prekršajima i izricanjem kazni su nabava robe, radova ili usluga bez provođenja postupaka javne nabave propisanih ovim Zakonom, nepoštivanje uvjeta i načina javne nabave prema procijenjenim vrijednostima te dijeljenje vrijednosti nabave s namjerom izbjegavanja primjene propisanog postupka nabave, primjena pregovaračkog postupka bez objave obavijesti suprotno odredbama čl. 21., 22., 23., 24. i 28. ZJN, nedostavljanje izvješća o dodijeljenom ugovoru, nedonošenje plana nabava i objava istog, i sl. Neophodno je naglasiti da nažalost ugovorna tijela ponavljaju ranije greške, a osobito je bitno naglasiti da za primjenu pregovaračkog postupka bez objave obavijesti, kao netransparentnog postupka javne nabave, moraju biti ispunjeni uvjeti, što ugovorna tijela cijene paušalno. Nadalje, na ovakvo postupanje ugovornih tijela indirektno utječe i nepravovremeno usvajanje proračuna/financijskog plana, a što izravno utječe na pravovremeno pokretanje transparentnih postupaka javne nabave. Također je važno istaći da, cijeneći prije svega vrijednosti zaključenih ugovora, te ukoliko se uoče  gruba kršenja odredbi Zakona i podzakonskih akata, može doći i do obraćanja nadležnim tužiteljstvima da na osnovu indicija i dokumentacije procesuiraju predmet kako bi utvrdili da li se radi o kaznenom djelu koje propisuju kazneni zakoni entiteta, Brčko Distrikta i Kazneni zakon BiH. U svezi težih kršenja ZJN, preporučuje se nadalje inkorporiranje odredbi vezanih uz kršenje ZJN i pripadajućih podzakonskih akata u Kazneni zakon Bosne i Hercegovine kako bi se jače sankcionirala takva kršenja. Inicijativa AJN iz 2023. godine, koja je proizašla iz konsultacija s nadležnim organima i zainteresiranim stranama, predlaže izmjene i dopune u Kaznenom zakonu kako bi se postigla efikasnija inkriminacija za specifične slučajeve kršenja ZJN. Ovaj prijedlog odražava napore da se ojača pravni okvir i kaznene mjere, čime bi se dodatno potaknula usklađenost s propisima javnih nabava u zemlji.

ZAKLJUČAK Na temelju svega izloženog, može se zaključiti da su javne nabave u Bosni i Hercegovini podložne regulatornom okviru koji propisuje sankcije za prekršaje u postupcima javnih nabava. Uvođenje određenih odredbi, posebice članka 116. ZJN iz 2014. godine (dopunjen 2022.), predstavlja važan korak ka osiguranju integriteta ovog sektora. Jasne sankcije za ugovorna tijela i odgovorne pojedince pružaju smjernice za poželjno ponašanje, dok precizna podjela nadležnosti između AJN i URŽ osigurava efikasno vođenje prekršajnih postupaka. Ipak, unatoč postojećim mehanizmima sankcioniranja, evidentni su izazovi u praksi, s naglaskom na ponavljanju grešaka u vezi s nepoštivanjem uvjeta javne nabave. Stoga se ističe potreba za stalnim praćenjem, edukacijom i preventivnim mjerama radi smanjenja rizika od prekršaja. Suradnja s pravosudnim tijelima, kako je naglašeno, dodatno pridonosi odgovornosti u javnim nabavama, pružajući snažan alat za procesuiranje ozbiljnih nepravilnosti i kršenja zakona. Također, uzimajući u obzir Strategiju razvoja sustava javnih nabava u BiH za razdoblje 2024-2028 preporučljivo je uvođenje odgovarajuće metodologije ili uspostavljanja evidencije o prekršajnim situacijama prilikom izrade novog ZJN. U zaključku, očuvanje integriteta, transparentnosti i suradnje svih dionika ključno je za učinkovito i etičko upravljanje javnim nabavama. Povjerenje građana u ovaj ključni aspekt javne potrošnje može se održati samo uz dosljedno poštivanje zakonskih odredbi i etičkih normi tijekom cijelog procesa javnih nabava.

---

[1] https://www.worldbank.org/en/news/feature/2020/03/23/global-public-procurement-database-share-compare-improve

[2] Ibid

[3] U najbližem okruženju primjerice Kazneni zakon Republike Hrvatske člankom 254. propisuje posebno kazneno djelo zlouporabe u postupku javne nabave.

[4] Članak 92. stavak (3) Zakona o javnim nabavama („Službeni glasnik BiH“ broj: 39/14 i 59/22)

[5] Članak 93. stavci (7), (8) i (9) Zakona o javnim nabavama („Službeni glasnik BiH“ broj: 39/14 i 59/22)

[6] „Službeni glasnik BiH“ br. 72/16