Dr.sci. Samir Buljina, dipl.pravnik
Ovlašteni predavač za javne nabavke Agencije za javne nabavke BiH i bivši član Ureda za razmatranje žalbi BiH
KREIRANJE TEHNIČKIH SPECIFIKACIJA PREDMETA JAVNE NABAVKE
Sažetak: Članak donosi prikaz pravilnog kreiranja tehničkih specifikacije predmeta javne nabavke koji je definisan članom 54. Zakona o javnim nabavkama i njegove ispravne primjene prilikom izrade tenderske dokumentacije od strane ugovornih organa u Bosni i Hercegovini. Posebna pozornost je data na član 42. Direktive 2024/24/EU Evropskog parlamenta i Vijeća koji definiše tehničku specifikaciju, dok član 54. Zakona o javnim nabavkama još uvijek nije u dovoljnoj mjeri usklađen sa članom 42. Direktive 2024/24/EU. Pored toga, članak donosi prikaz nepravilne primjene odredbi člana 54. Zakona o javnim nabavkama, posebno u dijelu kada se ugovorni organ poziva na proizvođača određene robe bez jasno definsanih kriterija mjerodavnih za određivanje ekvivalenta.
Ključne riječi: Zakon o javnim nabavkama, Direktiva 2024/24/EU Evropskog parlamenta i Vijeća,Tehničke specifikacije.
Izrada tenderske dokumentacije od strane ugovornog organa je najteži proces u pripremi predmeta javne nabavke. Ugovorni organi moraju tom zadatku prići vrlo oprezno i profesionalno, jer bilo kakav nedostatak u tenderskoj dokumentaciji može biti predmetom žalbe i u konačnici poništavanjem tenderske dokumentacije, a što svakako nije cilj bilo kojem ugovornom organu. Naime, ugovorni organi su dužni pripremiti tendersku dokumentaciju koja mora biti usklađena sa odredbama Zakona o javnim nabavkama[1] (u daljem tekstu: Zakon) kao i Uputstvu za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda[2] (u daljem tekstu: Uputstvo) u kojoj moraju dati potpune informacije o uslovima ugovora i postupku dodjele ugovora koji će kandidatima/ponuđačima biti sasvim dovoljni za dostavljanje ponuda na stvarno konkurentskoj osnovi. Član 54. Zakona propisuje tehničke specifikacije kojeg se ugovorni organi moraju pridržavati prilikom izrade tehničkih specifikacija za predmet javne nabavke. Tehničke specifikacije moraju omogućiti jednak pristup postupku nabavke privrednim subjektima i ne smiju imati učinak stvaranja neopravdanih prepreka tržišnom natjecanju pri javnoj nabavi kako je to jasno i propisano u članu 42. tačka 2. Direktive 2014/24/EU[3]. Definisanje jasnih i nedvosmislenih tehničkih specifikacija predmeta nabavke može biti od krucijalne važnosti o samom ishodu javne nabavke. Međutim, u praksi se pokazalo da to ipak nije tako i da ugovorni organi znaju poprilično zakomplikovati tehničke specikacije predmeta nabavke, pa tako često dolazi do žalbi gdje se uglavnom žalitelji žale na tehničke specifikacije koje su navedene dokazujući u žalbenim postupcima da su ugovorni organi iste prepisali za robu koja je predmet nabavke. Razumljivo je, donekle, i postupanje ugovornih organa prilikom sastavljanja tehničkih specifikacija upravo zbog komplikovanih i dosta nedorečenih i nejasnih odredbi Zakona, a posebno ako je predmet javne nabavke definisan drugim propisima, pa sve do toga da ugovorni organi nabavljaju nešto, a nemaju dovoljno saznanja o predmetu nabavke, pa se čak pozivaju na proizvođača robe prepisujući tehničke specifikacije, a ne razumiju dovoljno institut „ekvivalenta“.
Kao što je već navedeno, članom 54. Zakona propisane su tehničke specifikacije kojih se ugovorni organi moraju pridržavati prilikom pripreme tenderske dokumentacije. Navedeni član ima 11 stavova sa nizom podstavova i alineja koji se običnom čitatelju, pa čak i onima koji se već dugo bave javnim nabavkama čine teško razumljivim. Veliki broj autora koji pišu o postupcima javnih nabavki teško se usuđuju detaljnije ući u ovu problematiku člana 54. Zakona, upravo zato što se radi o vrlo osjetljivim i nejasno definisanim odedbama Zakona koji bi ugovornim organima olakšali tako zahtjevan zadatak. Izuzetak, svakako, predstavlja knjiga moga prijatelja Stipe Petričevića[4] koji se usudio da napiše knjigu koja se bavi isključivo članom 54. Zakona koja se isključivo odnosi na tehničke specifikacije, a koju toplo preporučujem svim ugovornim organima gdje će naići na bezbroj primjera iz prakse kako iz Bosne i Hercegovine tako i iz prakse Evropskog suda pravde.
Kao što sam rekao na početku, članom 54. Zakona propisana je tehnička specifikacija, pa tako u stavu (1) zakonodavac propisuje da tehničke specifikacije moraju svim kandidatima/ponuđačima omogućiti jednak i nediskriminirajući pristup nadmetanju. Tehničke specifikacije uključivat će, kad god je to moguće, kriterij pristupačnosti za ljude s invaliditetom ili kriterij dizajna za sve korisnike. Navedena odredba Zakona ne određuje jasnu i preciznu definiciju tehničkih specifikacija predmeta nabavke već upućuje ugovorni organ da tehničke specifikacije moraju omogućiti jednak i nediskriminirajući pristup nadmetanju. U praksi se jednostavno dešava da ugovorni organi jasno opišu predmet nabavke, ali nedovoljno jasno definišu koje dokaze je potrebno dostaviti kako bi se zadovoljile definisane tehničke specifikacije, pa iz tog razloga se najčešće izjavljuju žalbe i samim tim postupci nabavki traju i duže nego što je to ugovorni organ planirao. Upravo zbog nejasnih odredbi Zakona dolazi do niza nedoumica u samoj definiciji tehničkih specifikacija, te se možemo osvrnuti na odredbe Direktive 2014/24/EU koja u članu 42. propisuje tehničke specifikacije koje su definisane u tački 1. Priloga VII Direktive. Tehničkim specifikacijama se utvrđuju karakteristike koje se traže za radove, usluge ili robu. Radi boljeg razumijevanja navest ću Prilog VII Direktive 2014/24/EU koji daje definiciju određenih tehničkih specifikacija za potrebe Direktive 2014/24/EU.
1. „tehnička specifikacija” znači jedno od sljedećeg:
U slučaju ugovora o javnim radovima, ukupnost tehničkih odredaba sadržanih posebno u dokumentaciji o nabavi kojima se određuju tražene značajke materijala, proizvoda ili robe kako bi se osiguralo da ispunjavaju svrhu koju im je namijenio javni naručitelj; te značajke uključuju:
– razine utjecaja na okoliš ili klimu,
– rješenje koje udovoljava svim zahtjevima (uključujući pristup za osobe s invaliditetom) te ocjenu sukladnosti, izvedbu, sigurnost ili dimenzije, uključujući postupke vezane uz osiguravanje kvalitete,
– terminologiju, simbole, ispitivanje i ispitne metode, pakiranje, obilježavanje i označivanje, upute za korisnike i postupke i metode proizvodnje u bilo kojoj fazi životnog vijeka radova;
– te značajke također uključuju pravila vezana uz projektiranje i određivanje troškova, ispitivanje, pregled i uvjete za prihvaćanje radova te metode ili tehnike građenja
– te sve druge tehničke uvjete koje naručitelj može propisati, na temelju općih ili posebnih propisa, za završene radove te materijale ili dijelove koje oni uključuju;
U slučaju ugovora o javnoj nabavi robe ili javnim uslugama specifikacija u dokumentaciji kojom se određuju tražene značajke proizvoda ili usluge, poput:
– razina kvalitete,
– razina utjecaja na okoliš i klimu,
– rješenja za sve zahtjeve (uključujući pristup za osobe s invaliditetom)
– ocjene sukladnosti, izvedbe, uporabljivosti proizvoda, sigurnosti ili dimenzija, uključujući zahtjeve koji su bitni za proizvod u pogledu naziva pod kojim se proizvod prodaje,
– terminologiju, simbole, ispitivanje i ispitne metode,
– pakiranje, obilježavanje i označivanje,
– upute za korisnike, proizvodne procese i metode u bilo kojoj fazi životnog vijeka robe ili usluge te postupke ocjene sukladnosti;
2. „norma” je tehnička specifikacija koju je usvojilo priznato normizacijsko tijelo za višekratnu ili trajnu uporabu, čije zadovoljenje nije obvezno i koja predstavlja jednu od sljedećih:
(a) „međunarodna norma” znači norma koju je donijela neka međunarodna organizacija za normizaciju i učinila dostupnom javnosti,
(b) „europska norma” znači norma koju je donijela koja neka europska organizacija za normizaciju i učinila dostupnom javnosti,
(c) „nacionalna norma” znači norma koju je donijela neka nacionalna organizacija za normizaciju i učinila je dostupnom javnosti.
3. „Europska tehnička ocjena” znači dokumentiranu ocjenu izvedbe građevnog proizvoda, s obzirom na njegove ključne značajke, u skladu s europskim dokumentom za ocjenjivanje, kako je određeno u članku 2. točki 12. Uredbe (EU) br. 305/2011 Europskog parlamenta i Vijeća.
4. „zajednička tehnička specifikacija” znači tehničku specifikaciju u području ICT-a utvrđenu u skladu s člancima 13. i 14. Uredbe (EU) 1025/2012;
5. „tehnička referenca” znači svaki proizvod koji su izradila europska tijela za normizaciju, različit od europskih norma, u skladu s postupcima prilagođenima razvoju tržišnih potreba.
Nadalje, stavom (2) člana 54. Zakona propisano je kako se određuju tehničke specifikacije uz poštivanje obaveznih bosanskohercegovčkih tehničkih pravila. Dakle, ovdje Zakon najprije stavlja naglasak na poštivanje “bosanskohercegovačkih tehničkih pravila“ jer ta pravila u konačnici znače materijalne propise koji su imperativnog karaktera i koje Zakon svakako ne derogira. Dalje, Zakon navodi standarde kojim se preuzimaju „evropski standardi“ bez jasno definisanih pravila da li se to odnosi na standarde koji vrijede u državama članicama Evropske unije ili i državama Evrope koje nisu članice EU. Kada je u pitanju pozivanje na „evropska tehnička odobrenja“ ovdje treba voditi računa da evropska tehnička rješenja nisu isto što i evropski standardi budući da se evropska tehnička rješenja pojavljuju samo kod nekih proizvoda za koje tijela Evropske unije smatraju da ih treba odobriti prema važećim standardima i važećim propisima. Države članice EU putem svojih tijela koja su ovlastile izdaju evropska tehnička odobrenja za koje se koristi skraćenica TAB (Technical Assessment Bodies). Primjera radi, u Direktivi 89/106/EEZ je navedeno da proizvođač građevinskog proizvoda koji nije obuhvaćen ili koji nije u potpunosti obuhvaćen usklađenom evropskom normom može zatražiti da se za njegove proizvode izda evropska tehnička ocjena (ETA). Nadalje, zakonodavac navodi mogućnost pozivanja na „zajedničke tehničke specifikacije“ koje u samoj normi ne objašnjavaju o čemu se zapravo tu radi. Direktiva 2014/24/EU u prilogu VII pojašnjava pojam zajedničke tehničke specifikacije koja u stvari znači tehničku specifikaciju u području ICT-a utvrđenu u skladu s člancima 13. i 14. Uredbe (EU) 1025/2012 koja se uglavnom odnosi na uređivanje informacionih i komunikacijskih tehnologija. Iz navedenog možemo zaključiti da se zajedničke tehničke specifikacije upravo i odnose na uređivanje informacionih i komunikacijskih tehnologija. Dalje, zakonodovac upućuje na „međunarodne standarde“ (ISO, IEC i ITU standarde), ali sa obaveznim naglaskom u tenderskoj dokumentaciji izraz „ili ekvivalent“ kako to izričito i zakon propisuje. Slijedeća mogućnost ugovornim organima jeste pozivanje na druge tehničke referentne sisteme koje su utemeljila evropska tijela za standardizaciju ili, ako ona ne postoje, na bosanskohercegovačke standarde, bosanskohercegovačka tehnička odobrenja ili bosanskohercegovačke tehničke specifikacije koje se odnose na projektovanje, izračun i izvođenje radova te upotrebu proizvoda, pri čemu se svaka uputa mora označiti riječima “ili ekvivalent”. Ovdje se postavlja pitanje koja su to tijela za standardizaciju koja su uspostavljena u Evropi ? Pa tako možemo zaključiti da se to odnosi na CEN – European Committee for Standardization (Evropski komitet za standardizaciju), CENELEC – European Committee for Electrotechnical Standardization (Evropski komitet za standardizaciju u elektrotehnici), ETSI – European Telecommunication Standards Institute (Evropski institut za standarde u području telekomunikacija) kao i druga tijela za standardizaciju uspostavljena u Evropi. I na kraju, pozivanje na bosanskohercegovačke standarde, bosanskohercegovačka tehnička odobrenja ili bosanskohercegovačke tehničke specifikacije koje se odnose na projektovanje, izračun i izvođenje radova te upotrebu proizvoda je moguće samo primjeniti BH standarde koji nisu usaglašeni sa evropskim standardima, a isti su definisani materijalnim propisima za određenu oblast.
Sve navedeno upućuje ugovorne organe da vode računa da zahtijevanje bilo kojeg zahtjeva iz stava (2) tačka a) člana 54. Zakona mora pratiti izraz „ili ekvivalent“, upravo zbog toga što ponuđači mogu uvijek dokazivati u svojoj ponudi kroz tehnički dosije, izvještaj ovlaštenog tijela o provedenom testiranju kao i drugim sličnim dokumentom izdanim od nadležnih institucija da rješenja koja su ponuđena u ponudi odgovaraju u jednakoj mjeri odgovarajućim tehničkim specifikacijama na koje se poziva ugovorni organ, te u takvom slučaju ugovorni organ takvu ponudu ne može odbiti dok ne utvrdi da li dostavljeni dokazi zadovoljavaju zahtjevano iz tenderske dokumentacije. Ovdje se postavlja pitanje „šta se to smatra ekvivalentom“, dakle da li se radi o ekvivalentnom certifikatu ili ekvivalentnom proizvodu i na koji način to i dokazati ? Upravo zbog toga i dolazi često do nesporazuma i žalbi jer norma nije dovoljna jasna šta podrazumjeva „ekvivalent“. O takvim stavovima i praksom rada Ureda za razmatranje žalbi i Suda Bosne i Hercegovine potrebno je konstantno pratiti donesena rješenja URŽ-a i presude Suda BiH, koji su javno dostupni na portalu javnih nabavki. Čitajući rješenja i presude vidjeti kako i na koji način je odlučeno po određenim predmetima, budući da nema nekog zajedničkog stava o tome, već se odlučuje od predmeta do predmeta ovisno o specifičnosti slučaja.
Posebnu pozornost treba svakako obratiti na stavove (9) i (10) člana 54. Zakona koji se čine najvažnijim, jer se ugovorni organi najčešće pozivaju na iste, a koji propisuju:
(9) Osim ako nije opravdano predmetom nabavke, u tehničkoj specifikaciji ne smije se uputiti na određenog proizvođača, na porijeklo ili na poseban postupak, na marke, patente, tipove ili određeno porijeklo, ako bi se time pogodovalo ili bi se isključili određeni privredni subjekti ili određeni proizvodi. Takve napomene dopuštene su samo ako se predmet nabavke ne može dovoljno precizno i razumljivo opisati, ali se bez izuzetka moraju označiti s dodatkom “ili ekvivalent”. Nepoznavanje predmeta nabavke ne oslobađa ugovorni organ obaveze za definiranje predmeta nabavke na stvarno konkurentskoj osnovi.
(10) Ako se izuzetno objavi poziv za određeni proizvod s dodatkom “ili ekvivalent”, ponuđač mora na za to predviđenim praznim mjestima, prema odgovarajućim stavkama, navesti podatke o proizvodu i tipu odgovarajućeg proizvoda koji nudi te, ako se to traži, i ostale podatke koji se odnose na taj proizvod. Kriteriji mjerodavni za ocjenjivanje ekvivalentnosti navode se u opisu predmeta nabavke. Dokaz ekvivalentnosti u smislu ispunjavanja zahtjeva u vezi s predmetom nabavke dužan je osigurati ponuđač, u skladu sa zahtjevima definiranim u tenderskoj dokumentaciji. Proizvodi koji su u tenderskoj dokumentaciji navedeni kao primjeri smatraju se ponuđenima ako ponuđač ne navede nikakve druge proizvode na predviđenom mjestu.
Dakle, iz navedene norme stava (9) zakonodavac strogo zabranjuje pozivanje na određenog proizvođača, na porijeklo ili na poseban postupak, na marke, patente, tipove ili određeno porijeklo, ako bi se time pogodovalo ili bi se isključili određeni privredni subjekti ili određeni proizvodi, osim ako to nije isključivo opravdano predmetom nabavke, jer nepoznavanje predmeta nabavke ne oslobađa ugovorni organ obaveze za definiranje predmeta nabavke na stvarno konkurentskoj osnovi.
Međutim, u slučaju da ugovorni organ jednostavno nema drugog načina i ne može ni na koji drugi način opisati predmet nabavke, te se u tenderskoj dokumentaciji pozove na tačno određenog proizvođača, na porijeklo ili na poseban postupak, na marke, patente, tipove ili određeno porijeklo, tada je dužan postupati isključivo u skladu sa odredbom navedenom u stavu (10) člana 54. Zakona. Navedena odredba obavezuje ugovorni organ da navede „ili ekvivalent“, te da u Obrascu za cijenu ponude predvidi posebnu kolonu gdje će ponuđačima biti omogućeno ponuditi i ekvivalentni proizvod. Pozivanjem na stav (10) ugovorni organ ima obavezu da utvrdi “Kriterije mjerodavne za ocjenjivanje ekvivalentnosti koji se navode u opisu predmeta nabavke“, dok dokaze ekvivalentnosti u smislu ispunjavanja zahtjeva u vezi s predmetom nabavke dužan je osigurati ponuđač, u skladu sa zahtjevima definiranim u tenderskoj dokumentaciji. Ovdje ugovorni organi načešće griješe što se pozivaju na određni proizvod i propisuju u tenderskoj dokumentaciji, „ili ekvivalent“ i ne navedu zahtijevane kriterije. To je pogrešno, jer u slučaju žalbi, takva žalba će biti usvojena i poništena tenderska dokumentacija, upravo iz razloga što ugovorni organ pozivajući se na određenog proizvođača nije utvrdio „kriterije mjerodavne za ocjenjivanje ekvivalentnosti“, a što ga zakonodavac obavezuje. Ugovorni organ dužan je u tenderskoj dokumentaciji dati potpune informacije o uslovima ugovora i postupku dodjele ugovora, a koji su kandidatima/ponuđačima dovoljni za pripremu zahtjeva za učešće, odnosno ponuda na stvarno konkurentskoj osnovi kako to i propisuje član 53. stav (1) Zakona, dok su ponuđači u postupku javne nabavke dužni se pridržavati uslova iz tenderske dokumentacije kako to propisuje član 57. stav (1) Zakona. Upravo iz tog razloga, ponuđači moraju imati sve neophodne informacije o definisanim kriterijima koje treba da ispunjava ekvivalentni proizvod koji će ponuditi u svojoj ponudi. Takve kriterije za ugovorne organe je zaista teško i definisati, pa je preporuka ugovornim organima da rijetko koriste stav (10) člana 54. Zakona, a ako to već „moraju“ da obavezno ispoštuju sve što je zakonodavac od njih i tražio kako bi mogli uspješno okončati postupak javne nabavke.
[1] Zakon o javnim nabavkama („Službeni glasnik BiH“, broj 39/14 i 59/22)
[2] Uputstvo za pripremu modela tenderske dokumentacije i ponuda („Službeni glasnik BiH“, broj 90/14 i 20/15)
[3] Direktiva 2014/24/EU Evropskog parlamenta i Vijeća („Službeni list EU“, broj L94/65 od 28.3.2014.)
[4] Stipe Petričević, Tehničke specifikacije prema Zakonu o javnim nabavkama: Sporna pitanja, izdanje Fircon d.o.o, Mostar 2022. godine