Dr.sci. Samir Buljina, dipl.pravnik

Ovlašteni predavač za javne nabavke Agencije za javne nabavke BiH i bivši član URŽ-a BiH

KOMENTAR ZA POSLEDNJE IZMJENE I DOPUNE 

ZAKONA O JAVNIM NABAVKAMA

Sažetak: Članak donosi prikaz pravilnog razumijevanja odredbi zakona o javnim nabavkama koje su izmjenjene i dopunjene tokom mjeseca jula 2024. godine po hitnoj proceduri u Parlamentranoj skupštini Bosne i Hercegovine.

Ključne odredbe koje su izmjenjene odnose se na rokove za uplatu takse za pokretanje žalbenog postupka kao i skraćivanje rokova za preuzimanje tenderske dokumentacije budući da rok za preuzimanje tenderske dokumentacije počinje da teče od momenta objave tenderske dokumentacije na portalu javnih nabavki.

Ključne riječi: Zakon o javnim nabavkama, Zakon o upravnom postupku, Uplata naknade za pokretanje žalbenog postupka i rok za preuzimanje tenderske dokumentacije.

            Već dugi niz godina u Bosni i Hercegovini postoji problem takozvanih “profesionalnih žalitelja”, koji obično putem punomoćnika/advokata, izjavljuju veliki broj žalbi, gdje izjavljivanjem žalbe nije cilj ispraviti eventualnu grešku i posljedično dobiti ugovor u konkretnom postupku nabavke, već je cilj usporiti postupak javne nabavke i/ili ostvariti „neku“ novčanu korist kroz naplatu troškova za punomoćnika/advokata, a da pri tome potencijalni ponuđač nikada i ne dostavi ponudu za predmetni postupak javne nabavke koji je zaustavio izjavljivanjem žalbe. Budući da je to jako dobro prepoznato prvenstveno kod Ureda za razmatranje žalbi koji rješeva takve žalbe i koji vodi evidenciju o izjavljenim žalbama, kao i Agencija za javne nabavke BiH, pokrenuta je inicijativa za izmjenama i dopunama Zakona o javnim nabavkama koji će ovaj problem „koliko toliko“ ublažiti i pokušati da se postupci javni nabavki provode brže i efikasnije, a sve u cilju najefikasnijeg korištenja javnih sredstava u vezi s predmetom nabavke i njegovom svrhom.

S tim u vezi, Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine je na 14. hitnoj sjednici Predstavničkog doma održanoj 16.07.2024. godine i 5. hitnoj sjednici Doma naroda održanoj 19.07.2024. godine usvojila po hitnom postupku izmjene i dopune Zakona o javnim nabavkama. Navedene izmjene i dopune zakona odnose se na slijedeće članove:

1. U članu 100. u stav (1) iza riječi dopuštena dodana je riječ „uredna“.

Komentar: Navedenim članom zakona propisana je obaveza ugovornog organa da u roku od pet dana od dana zaprimanja žalbe utvrdi da li je žalba blagovremena, dopuštena, izjavljena od ovlaštenog lica i od lica koje ima aktivnu legitimaciju. Navedenim izmjenama i dopunama Zakona ubačena je riječ „uredna“ nakon riječi dopuštena te je na taj način sada obaveza ugovornog organa da utvrdi da li je žalba uredna, a ista se odnosi na dostavu dokaza o uplaćenoj naknadi za pokretanje žalbenog postupka.

2. U stavu (2) člana 100. Zakona iza riječi „nedopuštena“ dodana je riječ „neuredna“.

Komentar: Navedenim stavom propisano je da ako ugovorni organ utvrdi da je žalba neblagovremena, nedopuštena i izjavljena od neovlaštenog lica, od lica koje nema aktivnu legitimaciju, odbacit će je zaključkom. Protiv ovog zaključka žalilac ima mogućnost podnošenja žalbe URŽ-u i to u roku od pet dana od dana prijema zaključka. Međutim, posljednjim izmjenama i dopunama Zakona iza riječi nedopuštena dodana je riječ „neuredna“ što u konačnici može prouzrokovati različito tumačenje u primjeni navedene zakonske norme. Naime, ostavljena je mogućnost žalbe URŽ-u na Zaključak koji donese ugovorni organ kada utvrdi da je žalba neblagovremena, nedopuštena i izjavljena od neovlaštenog lica, od lica koje nema aktivnu legitimaciju, što je sasvim u redu. Dodavanje riječi „neuredna“ može stvoriti problem u primjeni i tumačenju navedene norme upravo iz razloga što je zakonodavac novim stavom (3) člana 100. Zakona jasno propisao da na Zaključak ugovornog organa žalitelj nema pravo žalbe kada utvrdi da žalitelj nije uplatio naknadu za pokretanje žalbenog postupka. Na takav Zaključak žalitelj može pokrenuti upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine.

3. Iza stava (2) dodaje se novi stav (3) člana 100. Zakona

(3) Ako u roku za izjavljivanje žalbe nije dostavljen dokaz iz stava (1) tačka i) člana 105. ovog zakona, o plaćenoj naknadi za pokretanje žalbenog postupka, u iznosu propisanom članom 108. ovog zakona, na osnovu kojeg se može nesumnjivo utvrditi da je transakcija izvršena, ugovorni organ odbacit će žalbu kao neurednu bez pozivanja žalitelja na dopunu ili ispravak. Protiv ovog zaključka žalilac može pokrenuti upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine u roku od 30 dana od dana prijema. Tužba za pokretanje upravnog spora ne odgađa izvršenje pobijanog zaključka, ako Sud Bosne i Hercegovine drugačije ne odluči. 

Komentar: Dakle, iz navedene zakonske odredbe jasno je navedeno da ukoliko ugovorni organ utvrdi da je žalba neuredna u smislu nedostavljanja dokaza o uredno uplaćenoj taksi za pokretanje žalbenog postupka, tada donosi Zaključak na koji žalitelj nema pravo da se žali pred URŽ-om, a što je suprotno stavu (2) člana 100. Zakona, već ima mogućnost da pokrene upravni spor pred Sudom Bosne i Hercegovine.

Iz navedenog se može zaključiti da stav (2) i novi stav (3) člana 100. Zakona nisu usaglašeni.

4. Dosadašnji stavovi (3), (4) i (5) postaju stavovi (4), (5) i (6) člana 100. Zakona.

Komentar: Raniji stav (4) člana 100. Zakona je propisivao: Protiv rješenja ugovornog organa iz stava (3) ovog člana može se izjaviti žalba URŽ-u, putem ugovornog organa, u roku od deset dana od dana prijema rješenja. Ugovorni organ prosljeđuje žalbu URŽ-u sa svojim izjašnjenjem i dokumentacijom u roku od pet dana od datuma zaprimanja.

Sada je ovaj stav postao stav (5), pa tako u izmijenjenom nazivu stava je i dalje ostao neizmijenjeni dio teksta „iz stava (3) ovog člana može se izjaviti žalba URŽ-u“. Kada se pročita stav (3) to nije moguće, jer u tom stavu je navedeno da se ne može izjaviti žalba. Dakle, trebalo je kako se mijenjao broj stava izmijeniti i dio teksta u tom stavu tako da glasi „„iz stava (4) ovog člana može se izjaviti žalba URŽ-u“.

Sve navedeno upućuje da stavovi člana 100. Zakona nisu međusobno usklađeni i da može doći do pravne nesigurnosti u njegovoj primjeni kako od strane žalitelja, tako i od strane ugovornih organa i Ureda za razmatranje žalbi.

5. U dosadašnjem stavu (3) koji postaje stav (4) iza riječi dopuštena dodaje se riječ „uredna“.

Komentar: Ova izmjena je sasvim u redu, budući da ugovorni organ kada utvrdi da je žalba blagovremena, dopuštena, uredna i izjavljena od ovlaštenog lica i lica koje ima aktivnu legitimaciju, pristupa meritornom rješavanju žalbe.

6. U dosadašnjem stavu (5) koji postaje stav (6) iza riječi dopuštena dodaje se riječ „uredna“.

Komentar: Ova izmjena je sasvim u redu, budući da ugovorni organ kada utvrdi da je žalba blagovremena, dopuštena, uredna i izjavljena od ovlaštenog lica i lica koje ima aktivnu legitimaciju, a utvrdi da je neosnovana, istu proslijeđuje Uredu za razmatranje žalbi na nadležno postupanje.

7. U članu 101. stav (1) tačka a) riječ „preuzimanja“ zamjenjuje se riječju „objave“.

Komentar: Članom 101. Zakona propisani su rokovi za izjavljivanje žalbe ugovornom organu. Pa tako u stavu (1) tačka a) člana 101. Zakona bilo je propisano da se žalba izjavljuje u roku od deset dana od dana objave obavještenja u odnosu na podatke iz obavještenja o nabavci, odnosno u roku od deset dana od dana preuzimanja tenderske dokumentacije na sadržaj tenderske dokumentacije. Navedenim izmjenama zakona, sada je rok za izjavljivanje žalbe od momenta objave tenderske dokumentacije na portalu javnih nabavki, a ne od momenta preuzimanja kako je to bilo do sada definisano. Na taj način će se onemogućiti „profesionalnim želiteljima“ koji su poslednji 10-ti dan preuzimali tendrske dokumentacije odugovlačenje postupaka javnih nabavki u Bosni i Hercegovini. Navedena odredba je u potpunosti usklađena sa Direktivom Evropske unije.

8. U stavu (5) tačka a) člana 101. Zakona riječ „preuzimanja“ zamjenjuje se rječju „objave“.

Komentar: Ova izmjena je sasvim u redu, budući da je ranije navedni stav propisivao da u postupku nabavke koji se provodi putem konkurentskog zahtjeva žalba se izjavljuje u roku od pet dana od preuzimanja konkurentskog zahtjeva. 

Dakle, sada je rok za izjavljivanje žalbe koji se provodi putem konkurentskog zahtjeva pet dana od trenutka objave tenderske dokumentacije na portalu javnih nabavki.

9. Dodan je novi stav (2) člana 105. Zakona koji glasi: Dokaz iz stava (1) tačka i) ovog člana, o plaćenoj naknadi za pokretanje žalbenog postupka, u iznosu propisanom članom 108. ovog zakona, na osnovu kojeg se može nesumnjivo utvrditi da je transakcija izvršena, se obavezno dostavlja ugovornom organu u roku za izjavljivanje žalbe.

Komentar: Navedenom odredbom se jasno daje na znanje žalitelju da uz žalbu „obavezno“ dostavi dokaz o uplaćenoj naknadi za pokretanje žalbenog postupka, u iznosu propisanim članom 108. zakona, na osnovu kojeg se može nesumnjivo utvrditi da je transakcija izvršena u roku koji je propisan za izjavljivanje žalbe.

10. Izmijenjen je u potpunosti član 106. Zakona koji propisuje postupak sa neurednom žalbom i on sada glasi:

(1) Ako dostavljena žalba ne sadrži podatke i dokaze iz člana 105. ovog zakona, osim u slučaju ako dostavljena žalba žalba ne sadrži podatak i dokaz iz člana 105. stav (1) tačka i) ovog zakona, kada ugovorni organ donosi zaključak u skladu sa članom 100. stav (3) ovog zakona, ugovorni organ poziva žalioca da upotpuni žalbu u roku od tri dana od prijema zahtjeva za dopunu. Ako žalilac ne postupi po zahtjevu ugovornog organa, žalba će biti odbačena kao neuredna u skladu sa članom 100. stav (2) ovog zakona.

(2) U postupku pravne zaštite pred URŽ-om, i URŽ ispituje da li dostavljena žalba sadrži podatke i dokaze iz člana 105. ovog zakona. Ako dostavljena žalba ne sadrži podatke i dolake iz člana 105. ovog zakona, osim u slučaju ako dostavljena žalba ne sadrži podatak i dokaz iz člana 105. stav (1) tačka i) ovog zakona, kada ugovorni organ donosi zaključak u skladu sa članom 100. stav (3) ovog zakona, URŽ poziva žalioca da upotpuni žalbu u roku od tri dana od dana prijema zahtjeva za dopunu. Ako žalilac ne postupi po zahtjevu URŽ-a, žalba će biti odbačena kao neuredna u skladu sa članom 111. stav (1) tačka b) ovog zakona.

Komentar: Navedenim članom 106. Zakona propisuje se precizniji postupak ugovornog organa i Ureda za razmatranje žalbi sa neurednom žalbom. Stavom (1) navedenog člana jasno se propisuje u kojim okolnostima ugovorni organ poziva žalitelja da upotpuni žalbu, i to samo u okolnostima kada žalba ne sadrži podatke i dokaze iz člana 105. Zakona, a koji se odnose na sve navedene tačke izuzev tačke i) koja propisuje obavezno dostavljanje dokaza o uplaćenoj naknadi uz žalbu, u roku od tri dana od prijema zahtjeva za dopunu. Ako žalilac ne postupi po zahtjevu ugovornog organa, žalba će biti odbačena kao neuredna u skladu sa članom 100. stav (2) ovog zakona.

Drugim stavom navedenog člana jasno se propisuje kada Ured za razmatranje žalbi traži dopunu žalbe odnosno nedostajuće podatake i dokaze iz žalbe koji su propisani članom 105. Zakona. Ovdje je malo nejasno, zašto je bilo potrebno naglašavati u stavu (2) gdje je navedeno „osim u slučaju ako dostavljena žalba ne sadrži podatak i dokaz iz člana 105. stav (1) tačka i) ovog zakona, kada ugovorni organ donosi zaključak u skladu sa članom 100. stav (3) ovog zakona“, jer takva žalba ne bi ni trebala doći do Ureda za razmatranje žalbi, jer ista nema dokaz o uplaćenoj taksi, pa je u tom slučaju ugovorni organ donosi Zaključak bez prava na žalbu kod URŽ-a, već se na isti može pokrenuti upravni spor kod Suda Bosne i Hercegovine. Nadajmo se samo da ova odredba neće biti nejasna onima koji primjenuju Zakon o javnim nabavkama.

11. Stav (1) člana 108. Zakona je izmijenjen i sada glasi: 

(1) Žalilac je obavezan platiti naknadu za pokretanje žalbenog postupka u iznosu od: a) 750,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke do 50.000,00 KM;  b) 1.200,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 50.001,00 KM do 80.000,00 KM;  c) 3.000,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 80.001,00 KM do 250.000,00 KM;  d) 5.250,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 250.001,00 KM do 400.000,00 KM;  e) 7.500,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 400.001,00 KM do 800.000,00 KM;  f) 11.250,00 KM za procijenjenu vrijednost nabavke od 800.001,00 KM do 9.000.000,00 KM;  g) 15.000,00 KM kada je vrijednost nabavke jednaka ili veća od 9.000.000,00 KM. 

Komentar: Navedenim stavom je povećana naknada za izjavljivanje žalbi. Norma je potpuno jasna, jedino nije jasno zašto se zakonodavac opredijelio za povećanje naknada kada je već jasno definisao da eventualni „profesionalni žalitelji“ moraju odmah uplatiti naknadu za pokretanje žalbenog postupka, te je limitirano vrijeme za preuzimanje tenderske dokumentacije, a žalitelji koji smatraju da su u pravu, svakako će uplatiti naknadu bez obzira kolika je ona utvrđena u zakonu, budući da je taksa povratna u slučaju osnovanosti žalbe.

12. Izmijenjen je stav (4) člana 108. Zakona koji sada glasi: (4) Prije razmatranja žalbe ugovorni organ je dužan utvrditi da li je žalilac uz izjavljenu žalbu dostavio dokaz iz člana 105. stav (1) tačka i) ovog zakona, o plaćenoj naknadi za pokretanje žalbenog postupka, u iznosu propisanom ovim članom, na osnovu kojeg se može nesumnjivo utvrditi da je transakcija izvršena.

Komentar: Navedeni stav (4) člana 108. Zakona ranije je propisivao dužnost URŽ-a da prije razmatranja žalbi utvrditi da li je žalilac uplatio naknadu u skladu sa st. (1) i (2) ovog člana i člana 105. tačka i) Zakona. Međutim, sada je izmjenom navednog stava jasno propisano ugovornom organu da utvrdi da li je žalilac uz izjavljenu žalbu dostavio dokaz iz člana 105. stav (1) tačka i) ovog zakona, o plaćenoj naknadi za pokretanje žalbenog postupka, u iznosu propisanom ovim članom, na osnovu kojeg se može nesumnjivo utvrditi da je transakcija izvršena. Dakle, cijeli posao vezano za uplatu takse na žalbu i dokaza o uplati takse se završava kod ugovornog organa, jer žalba u kojoj nije uplaćena taksa, jednostavno ne može ni doći do Ureda za razmatranje žalbi.

13. Izmijenjen je stav (7) člana 108. Zakona koji sada glasi: (7) U slučaju osnovane ili djelimično osnovane žalbe, a i u slučaju neuredne žalbe, za koju se eventualno naknadno utvrdi da je uplata nakande za pokretanje žalbenog postupka izvršena, ugovorni organ u roku od sedam dana od dana donošenja odluke po žalbi, dostavlja URŽ-u dokumentaciju radi pokretanja postupka povrata naknade za pokretanje žalbenog postupka. URŽ u roku od sedam dana od dana zaprimanja dokumentacije od strane ugovornog organa donosi posebno rješenje o povratu naknade za pokretanje žalbenog postupka, koji se mora provesti u roku od 30 dana od dana zaprimanja rješenja o povratu nakande za pokretanje žalbenog postupka u skladu sa Instrukcijom o načinu uplate, kontrole i povrate taksi propisanim ovim članom.

Komentar: Navedeni stav (7) člana 108. Zakona ranije je propisivao da u slučaju osnovane žalbe, a i u slučaju neuredne žalbe za koju se naknadno utvrdi da je uplata izvršena izvan ostavljenog roka, URŽ u roku od sedam dana od dana donošenja odluke povodom žalbe donosi posebno rješenje o povratu naknade za pokretanje žalbenog postupka, koja se mora provesti u roku od 30 dana od dana zaprimanja rješenja o povratu naknade za pokretanje žalbenog postupka u skladu sa Instrukcijom o načinu uplate, kontrole i povrata taksi propisanih ovim članom.

Međutim, izmijenjenim stavom (7) sada je jasno propisano da nakon usvajanja žalbe kao osnovane ili djelimično osnovane žalbe, a i u slučaju neuredne žalbe, za koju se eventualno naknadno utvrdi da je uplata naknade za pokretanje žalbenog postupka izvršena, ugovorni organ u roku od sedam dana od dana donošenja odluke po žalbi, dostavlja URŽ-u dokumentaciju radi pokretanja postupka povrata naknade za pokretanje žalbenog postupka. URŽ u roku od sedam dana od dana zaprimanja dokumentacije od strane ugovornog organa donosi posebno rješenje o povratu naknade za pokretanje žalbenog postupka, koji se mora provesti u roku od 30 dana od dana zaprimanja rješenja o povratu nakande za pokretanje žalbenog postupka u skladu sa Instrukcijom o načinu uplate, kontrole i povrate taksi  propisanim ovim članom. Ovdje je po mom mišljenju trebalo još jasnije precizirati kojoj kancelariji URŽ-a trebaju ugovorni organi dostavljati dokumentaciju radi pokretanja postupka povrata naknade za pokretanje žalbenog postupka u roku od sedam dana od dana donošenja odluke po žalbi, svakako pozivajući se na odredbu člana 93.stav (7) i (8) Zakona o javnim nabavkama.

14. U članu 110. stav (1) Zakona iza riječi „dopuštena“ dodaje se riječ „uredna“.

Komentar: Član 110. Zakona definiše kada nastupa suspenzivno djelovanje žalbe, pa tako je u navedenom stavu između ostalog dodata i riječ „uredna“ što podrazumjeva da nastupa suspenzivno dejstvo zbog izjavljene žalbe koja je „uredna“ odnosno za koju je plaćena naknada za pokretanje žalbenog postupka i koja će biti rješavana meritorno od strane ugovornog organa odnosno URŽ-a.

Z A K L J U Č A K:

              Izmjene i dopune Zakona o javnim nabavkama koje su usvojene po hitnoj proceduri su svakako dobro došle kako bi se koliko toliko spriječilo daljnje odugovlačenje postupaka javne nabavke od strane „profesionalnih žalitelja“, a posbno što će u buduće svi žalitelji koji zaista smatraju da im je povrijeđeno neko pravo tokom provođenja postupka javne nabavke odmah morati platiti taksu za pokretanje žalbenog postupka. Na taj način svakako bi trebalo da se broj bespotrebnih i neosnovanih žalbi smanji u narednom periodu. Izmjene i dopune zakona ne bi trebalo da utiču na žalitelje koji u žalbenom postupku dokažu da su u pravu, jer bez obzira što su odmah uplatili taksu za pokretanje žalbenog postupka, ista će biti uredno i vraćena.

           Jedino što zabrinjava jeste što predložene izmjene i dopune zakona nisu međusobno usklađene kao što je to detaljno obrazloženo u ovom članku, te može doći do problema u samoj implementaciji zakona. Nadajmo se da će Agencija za javne nabavke BiH ili drugi nadležni predlagači zakona u skoroj budućnosti predložiti izmjene zakona koji će među sobom biti usklađeni kako bi se postigla pravna sigurnost u postupcima javnih nabavki.