1. UVOD

Nabavka predstavlja puno širi pojam od pojma javna nabavka. Naime, nabavka ne predstavlja samo postupak javne nabavke (tzv. „tenderska faza“), već i aktivnosti koje prethode postupku javne nabavke (tzv. „predtenderska faza“), te fazu koja slijedi nakon postupka javne nabavke (tzv. „posttenderska faza“), tj. fazu relizacije ugovora koja se pokazala kao možda i najkritičnija faza u cjelokupnom lancu nabavke. Ako aktivnosti u predtenderskoj fazi nisu adekvatno odrađene, nesumnjivo će se pojaviti problemi u kasnijim fazama. Ako aktivnosti u postenderskoj fazi ne budu adekvatno odrađene, sve prethodne aktivnosti postaju besmislene čak iako su perfektno odrađene. Svrha provođenja svih aktivnosti u lancu nabavke je nabavka roba, usluga i radova neophodnih za fukcionisanje ugovornog organa i adekvatnog obavljanja povjerenih mu javnih ovlaštenja. Postupak javne nabavke ne može biti sam sebi svrha. On predstavlja „alat“ čije korištenje treba da rezultira zaključenjem ugovora o javnoj nabavci, te njegovom adekvatnom realizacijom.

• UPRAVLJANJE UGOVOROM

Zaključeni ugovor o javnoj nabavci predstavlja (dvostrani) aranžman koji se ne može prepustiti da samo ide svojim tokom, već se njime mora adekvatno upravljati kako bi se obezbijedilo da obje ugovorne strane ispune svoje ugovorne obaveze. Ugovori su često složeni, mogu da uključuju veliki broj aktera, mogu da traju duže vrijeme i mogu da troše mnoge resurse. Zbog toga je od izuzetne važnosti da se njima upravlja na pravi način. Ako dobavljač uvidi da ugovorni organ ne prati izvršenje ugovora na adekvatan način on može da postane nemaran ili da to zloupotrijebi i da isporuka bude ispod prihvatljivog nivoa ili može da izazove situacije koje nisu predviđene u zaključenom ugovoru.

OECD/SIGMA (Support for Improvement in Government and Management), aktivnosti upravljanja ugovorom grupiše u tri oblasti:

• Upravljanje isporukom
• Upravljanje odnosima
• Ugovorna administracija

• Upravljanje isporukom

Upravljanje isporukom obezbjeđuje da sve što je poručeno bude i isporučeno na zahtijevanom nivou kvaliteta i izvršenja kao što je navedeno u ugovoru. Pojednostavljeno rečeno, upravljanje isporukom u većini slučajeva obuhvata kvalitativnu i kvantitativnu provjeru:

• Isporučenih roba – da li količina i kvalitet odgovaraju ugovorenom/naručenom, te da li postoje vizuelna oštećenja (kasnije otkriveni nedostaci smatraju se skrivenim manama koje su podložne otklanjanju istih u garantnom periodu),
  • Pruženih usluga – da li je ispunjen traženi nivo usluge ili zathijevanih funkcionalnosti,
  • Izvršenih radova – da li je ispunjen nivo usklađenosti sa nacrtima/projektima, kvalitetom materijala i kvalitetom izrade.

• Upravljanje odnosima

Upravljanje odnosima nastoji da održi odnos između ugovornih strana otvorenim i konstruktivnim, sa ciljem da se tenzije razriješe ili stišaju i da se identifikuju potencijalni problemi, ukoliko isti postoje. Odnosi moraju uključivati profesionalan pristup upravljanju problemima i rješavanju sporova, te mogu uključivati:

• Inicijalni sastanak (uloge, odgovornosti, plan, kontrola),
• Tekuće upravljanje ugovorom (naručivanje, prijem, plaćanje),
• Rizik i upravljanje rizikom,
• Plaćanje (kašnjenje u plaćanju narušava odnose),
• Zatvaranje ugovora (zajednička inspekcija, lista nedostataka, dokumentacija, garantni period, testiranje i puštanje u rad, prihvatanje, plaćanje, izdavanje završne potvrde).

• Ugovorna administracija

Ugovorna administracijaobuhvata zvanično upravljanje ugovorom. Ova aktivnost obezbjeđuje da svi aspekti ugovora funkcionišu djelotvorno i efikasno, te između ostalog, podrazumijeva administriranje:

• Isporuka,
• Izmjena ugovora,
• Garancija,
• Sredstava finansijskog obezbjeđenja,
• Otklanjanja nepravilnosti/grešaka,
• Plaćanja.

• IZMJENE UGOVORA

Ugovorne strane na koje se ne primjenjuju pravila javnih nabavki uživaju slobodu izmjene ugovora. Dokle god su u stanju da se sporazume, ugovor mogu mijenjati po svom nahođenju. Subjekti koji podliježu pravilima javnih nabavki nisu u istom položaju. Kada treba da dođe do izmjena javnog ugovora, polazna pretpostavka je da će te izmjene zahtijevati provođenje novog postupka javne nabavke.

Ugovornom organu i dobavljaču najčešće nije dozvoljeno da se dogovore oko izmjena postojećeg ugovora. Uslovi zaključenog ugovora bi trebali da odražavaju preuzete obaveze navedene u ponudi koja je odabrana kao cjenovno najniža ili ekonomski najpovoljnija. U idealnim okolnostima, ugovori bi trebali da se izvrše bez izmjena.

U slučaju da se postojeći ugovor mijenja, postoji rizik da se dobavljačima ne pruži prilika da se nadmeću za nešto što je, u suštini, nova poslovna prilika. Izmjena ugovora, u pravilu, predstavljat će kršenje principa transparentnosti i jednakog tretmana. Pravilima javnih nabavki nastoji se spriječiti ova vrsta ponašanja koje može dovesti do odstupanja tržišta od optimalnog nivoa (tržišna distorzija).

Međutim, u praksi mogu biti neophodne manje izmjene postojećeg javnog ugovora. Ugovorni organi i dobavljači se mogu suočiti sa legitimnim situacijama koje zahtijevaju izmjene ugovora. To se, u praksi, može desiti ako je u fazi eksploatacije ili održavanja došlo do promjena cijena, stvarnih nepredviđenih okolnosti ili tehničkih poteškoća.

• Izmjene ugovora po Direktivama EU

Direktivama EU o javnim nabavkama (2014) izričito su uređeni uslovi u kojima je moguće izmijeniti ugovor ili okvirni sporazum tokom perioda njegovog trajanja bez obaveze pokretanja novog postupka javne nabavke.

Odredbe Direktiva EU o izmjenama ugovora (ili okvirnih sporazuma) zasnivaju se na sudskoj praksi Suda pravde Evropske unije (SPEU).

SPEU je razmotrio okolnosti u kojima modifikacija ugovora predstavlja dodjelu novog ugovora, kada bi trebalo da se provede novi postupak javne nabavke.

SPEU je naglasio značaj toga u kojoj mjeri su izmjene „suštinske“ u odnosu na prvobitni ugovor:

„Kako bi se osigurali transparentnost postupka i jednako postupanje prema ponuđačima, izmjene odredbi javnog ugovora tokom važenja tog ugovora predstavljaju novu dodjelu ugovora… kada su suštinski različite od prvobitnog ugovora…“

SPEU je pružio smjernice o okolnostima u kojima se modifikacija ugovora može smatrati „suštinskom“.

Modifikacija se može smatrati suštinskom ako se njome:  

• uvode uslovi koji bi, da su bili dio prvobitnog postupka dodjele ugovora, dozvolili pristup drugim ponuđačima u odnosu na one kojima je prvobitno omogućen pristup, ili bi se njima dozvolilo prihvatanje druge ponude, a ne one koja je prvobitno prihvaćena,
  • predmet ugovora značajno proširuje i na usluge koje nisu prvobitno bile obuhvaćene ugovorom.

Prema tome, izmjene ugovora (ili okvirnog sporazuma) u skladu sa Direktivama EU, dopuštene su bez obaveze provođenja novog postupka javne nabavke, ali samo pod veoma strogim uslovima i samo u određenim situacijama. Općenito govoreći, ugovori se mogu mijenjati, ali samo ako izmjene nisu suštinske. U Direktivama su navedene dopuštene izmjene ugovora, odnosno izmjene koje nisu suštinske prirode tokom perioda trajanja ugovora.

• Izmjene izričito predviđene prvobitnom dokumentacijom o javnoj nabavci

„Ugovore i okvirne sporazume moguće je mijenjati bez novog postupka javne nabavke u skladu sa ovom Direktivom ako su izmjene, bez obzira na njihovu novčanu vrijednost, predviđene u prvobitnoj dokumentaciji o javnoj nabavci putem jasnih, preciznih i nedvosmislenih revizionih klauzula, koje mogu uključivati klauzule o izmjeni cijene, ili opcija. U tim klauzulama navodi se opseg i priroda mogućih izmjena ili opcija kao i uslovi u kojima se one mogu upotrijebiti. Njima se ne predviđaju izmjene ili opcije kojima bi se izmijenila ukupna priroda ugovora ili okvirnog sporazuma.“

• Dodatne robe, usluge ili radovi

„Ugovore i okvirne sporazume moguće je mijenjati bez novog postupka javne nabavke u skladu sa ovom Direktivom za dodatne radove, usluge ili dobra koja isporučuje početni ugovarač, koja se pokazala potrebnom i koja nije uključena u prvobitnu nabavku, ako promjena ugovarača:

• nije moguća iz ekonomskih ili tehničkih razloga, kao što su zahtjevi za međusobnom zamjenjivošću i interoperabilnošću sa postojećom opremom, uslugama ili instalacijama koje se nabavljaju u okviru prvobitne nabavke; i
• dovodi do značajnih teškoća ili znatnog udvostručenja troškova za javnog naručioca.

…Međutim, bilo koje povećanje cijene ne smije biti veće od 50% vrijednosti prvobitnog ugovora. Ako je izvršeno više uzastopnih izmjena, ovo se ograničenje primjenjuje na vrijednost svake izmjene. Takve uzastopne izmjene ne smiju imati za cilj zaobilaženje ove Direktive.“

• Izmjene usljed nastupanja nepredviđenih okolnosti

„Ugovore i okvirne sporazume moguće je mijenjati bez novog postupka javne nabavke u skladu sa ovom Direktivom ako su ispunjeni svi sljedeći uslovi:

• do potrebe za izmjenom došlo je zbog okolnosti koje pažljivi javni naručilac nije mogao predvidjeti;
• izmjenom se ne mijenja priroda ugovora u cjelini;
• svako povećanje cijene nije veće od 50% vrijednosti prvobitnog ugovora ili okvirnog sporazuma. Ako je izvršeno više uzastopnih izmjena, ovo ograničenje se primjenjuje na vrijednost svake izmjene. Takve uzastopne izmjene ne smiju imati za cilj zaobilaženje ove Direktive.“

• Zamjena ugovornog partnera

„Ugovore i okvirne sporazume moguće je mijenjati bez novog postupka javne nabavke u skladu sa ovom Direktivom ako novi ugovarač zamjenjuje onoga kome je javni naručilac prvobitno dodijelio ugovor usljed:

• nedvosmislene revizione klauzule;
• potpunog ili djelimičnog stupanja na mjesto prvobitnog ugovarača nakon restrukturiranja preduzeća, uključujući preuzimanje, spajanje, sticanje ili stečaj, od strane drugog privrednog subjekta koji ispunjava prvobitno utvrđene kvalitativne kriterije za odabir, pod uslovom da to ne podrazumijeva druge značajne izmjene ugovora i da nema za cilj zaobilaženje primjene ove Direktive; ili
• u slučaju da sam javni naručilac preuzme obaveze glavnog ugovarača prema svojim podugovaračima, ako je takva mogućnost predviđena u domaćem pravu.“

• Izmjene ugovora po Zakonu o javnim nabavkama

“Zakon o javnim nabavkama predviđa samo jedan način izmjene ugovora o javnoj nabavci koji je predviđen Direktivama EU, i to situaciju kada su ispunjeni slijedeći kumulativni uslovi:

• do potrebe za izmjenom ugovora je došlo zbog okolnosti koje pažljiv i savjestan ugovorni organ nije mogao predvidjeti;
• izmjenom se ne mijenja cjelokupna priroda ugovora;
• svako povećanje cijene nije veće od 30% vrijednosti prvobitnog ugovora i ne može imati za cilj izbjegavanje primjene ovog zakona.“

• IZVRŠENJE UGOVORA O JAVNOJ NABAVCI

• Praćenje izvršenja ugovora

Izvršenje ugovora o javnoj nabavci nije predmet legislative o javnim nabavkama kako u zemljama EU tako i u Bosni i Hercegovini. Međutim, dosadašnje analize u sistemima javnih nabavki pokazale su odsustvo sistematskog i kontinuiranog praćenja izvršenja ugovora o javnoj nabavci. Također se pokazalo da je faza izvršenja ugovora jedna od kritičnijih faza u lancu nabavke koja je izuzetno podložna koruptivnim radnjama i da joj je kao takvoj potrebnu posvetiti posebnu pažnju. Čak i kada nema koruptivnih radnji, neadekvatnom realizacijom ugovora bespovratno se traće javna sredstva. Naime, postupak javnih nabavki ne smije biti sam sebi svrha. Šta je dobijeno ako je postupak zakonit, a izvršenje ugovora neadekvatno?

Kako bi se obezbijedilo poštivanje principa efikasnosti i ekonomičnosti u fazi izvršenja ugovora o javnoj nabavci, veoma je važno sistematsko i organizovano praćenje realizacije ugovora, preduzimanje mjera kako bi se obezbijedila realizacija ugovora na način i pod uslovima koji su predviđeni tenderskom dokumentacijom i ponudi koja je izabrana kao najpovoljnija.

Postupci javnih nabavki evidentno su predmet legislative o javnim nabavkama, dok je izvršenja ugovora predmet zakona o obligacionim odnosima. Prema tome, to su dvije odvojene funkcije, koje provode različite službe, odnosno različite osobe (iako to nigdje nije eksplicitno navedeno). Na taj način se istovremeno smanjuje subjektivnost i povećava transparentnost, što treba da rezultita zakonitom i adekvatnom realizacijom ugovora o javnoj nabavci. Iz istog razloga je i u fazi realizacije ugovora, kada to unutrašnja sistematizacija i kadrovska popunjenost omogućava, potrebno obezbijediti različite službe/osobe za svaku pojedinačnu aktivnost u fazi realizacije. U tom smislu, adekvatno bi bilo da različite službe/osobe budu zadužene za kvalitativni i kvantitativni prijem, za provjeru i plaćanje faktura, za praćenje realizacije okvirnog sporazuma, i sl., te da se definišu obaveze svake službe/osobe u okviru svake pojedinačne aktivnosti.

Također, neadekvatno i nesistematično praćenje stanja zaliha ili stanja u kojem se nalazi oprema ili objekti kojima raspolaže ugovorni organ nije predmet legislative o javnim nabavkama (niti treba biti), ali može dovesti do negativnih posljedica koje se više ne odražavaju na konkretnu javnu nabavku u kojoj su takvi predmeti nabavljeni, već se odražavaju na planiranje i sprovođenje budućih javnih nabavki. Da bi se slične stvari izbjegle, potrebno je predvidjeti praćenje konkretnog ugovora o javnoj nabavci i u smislu stepena njegovog izvršenja kako bi se blagovremeno poduzele aktivnosti na provođenju novog postupka javne nabavke. Isti princip se naravno odnosi i na praćenje stepena izvršenja pojedinačnih ugovora zaključenih na osnovu okvirnog sporazuma, a posljedično i na stepen izvršenja samog okvirnog sporazuma.

Prilikom praćenja realizacije ugovora ugovorni organ bi trebao utvrditi da li dobavljač svoje ugovorne obaveze ispunjava u roku i na način koji je određen samim ugovorom. Ugovorni organ je dužan, pri tom, da postupa sa tzv. „pažnjom dobrog domaćina“, što znači da bi trebalo da preduzima sve mjere koje su mu na raspolaganju kako bi se obezbijedila pravovremena i adekvatna realizacija ugovora. Od mjera koje su na raspolaganju svakako se izdvajaju ugovorne kazne, bankarske garancije, polise osiguranja i sl., kao i mogućnost raskida ugovora ukoliko je očigledno da dobavljač neće ili ne može da ispuni svoje ugovorne obaveze. U vezi sa tim je veoma važno naglasiti da i raskid ugovora može predstavljati tzv. „negativne reference“ za dobavljača zbog kojih njegova ponuda može biti odbijena u nekom narednom postupku javne nabavke sa istim predmetom (što svakako može biti predmetom Izvještaja o izvršenju ugovora o javnoj nabavci, kao jednom od instituta koji se preporučuje da se izradi).

• Pregled učinaka realizovanog ugovora i kontinuirano poboljšanje

U prethodnom pasusu je pomenut jedan važan institut, odnosno izvještaj o izvršenju ugovora o javnoj nabavci koji može iskustveno poslužiti za što adekvatnije izvršenje budućih ugovora o javnoj nabavci.

Pored toga, kontinuirano unapređenje uključuje sagledavanje procesa nabavke i nabavljenih roba, usluga ili radova, te identifikaciju područja za poboljšanje koja se mogu primijeniti prilikom budućih nabavki. Svrha pregleda učinaka nakon realizacije ugovora je da se procijeni da li je nabavka donijela koristi zbog kojih je prvi put i planirana. To je također i prilika da se zabilježe naučene lekcije, da se zabilježi učinak dobavljača i službe/osobe zaduženih za određene aktivnosti, te da se u budućnosti iskoristi najbolja praksa.